從行業監管的“單打獨斗”到“一網通查”，從制度科技的“物理疊加”到“化學融合”，從預防懲治的“相對割裂”到“閉環聯動”……廣州市日前出臺的《關于進一步深化工程建設項目招標投標制度改革的通知》（以下簡稱《通知》），將多層次立體化監管建設作為推動招投標市場規范健康發展的突破口之一。圍繞標前、標中、標后，堅持問題導向，突出科技賦能，強化責任約束，推動將大數據、人工智能、區塊鏈等前沿技術深度嵌入監管過程，驅動治理模式的升級變革。
中國人民大學公共管理學院教授、長江經濟帶研究院副院長、公共資源交易研究中心主任王叢虎評價，這一監管體系針對當前存在的問題開出了一劑良藥，建立起內外結合、上下貫通的監管網絡，形成覆蓋招標投標全過程的監管鏈條，打通各環節的監管機制。
亮點一
強化智能預警機制，提升監管前瞻性
9月11日上午10時，廣州公共資源交易中心第9開標室內，招標代理準時點擊“投標人解密”，某光伏項目設計施工總承包的開標會正式開始。早在招標公告掛網前，招標代理就已經將招標文件提交行業監管部門通過AI合規檢測平臺進行審查。
“招標文件合規審查是行政監督的一個重點環節，我們的AI合規檢測平臺3—5分鐘就能檢測出招標文件是否設置傾向性或者不公平條款等問題，同時生成一份完整的審查報告，并及時提供給行業監管部門。”廣州交易集團工程分公司總經理李永平介紹，廣州招標文件合規檢測平臺通過建立“政策法規庫、負面清單庫、歷史案例庫”三級知識庫，設置了137個招標文件合規檢測點以及22個關鍵信息提醒點，為監管部門從源頭遏制“明招暗定”等違規行為提供支撐。建立健全智能預警機制，運用人工智能大模型，及時發現設置不合理條款排斥潛在投標人、串通投標、投標報價異常、評審打分畸高畸低等問題，是《通知》的重要內容之一，有利于前移監督關口，盡可能將違法違規行為風險化解在萌芽狀態，變被動響應為主動干預。
“交易集團正在建立完善的全方位、全流程、全覆蓋的智能預警體系，包括場地智能監控、交易數智見證以及輔助智慧監管等多個維度，涵蓋招標活動全周期的各個環節。”李永平介紹。今年8月，廣州招投標異常行為分析平臺試運行，作為輔助智慧監管的重要組成部分，該平臺建立投標文件硬件特征碼、工程量清單相似度、多模態圖文檢測等各類預警指標80余項，形成核心指標、預警指標、異常指標、擴展指標四層風險監測體系，對圍標串標、弄虛作假、專家傾向打分等進行自動記錄和預警。
“比如，系統能精準捕捉投標報價呈現規律性浮動，從而為及時發現圍標串標提供關鍵參考。”廣州交易集團數字信息中心數字研發組負責人許旭波介紹，今年以來，平臺已完成3381個電子評標項目的檢測分析，涵蓋投標文件機器碼與工程量清單硬件特征碼等關鍵信息，通過精準識別異常行為線索并及時向監管部門報送，為規范市場秩序提供了有效支撐。
智能預警機制構建起“標前預警、標中管控、標后溯源”的全流程數字化監管體系，大大提升了行業監管部門的工作效能。市住建局建筑業管理處副處長鄭文棟表示，該機制“推動招投標監管的數字化智能化轉型升級，實現從被動響應向主動預防、從經驗判斷向數據決策的轉變，是提高監管效能的重要手段”。
“這極大地增強了監管的威懾力和有效性，為守規矩、重信用的企業創造了更加公平安全的經營環境。”廣州市城投集團工程管理部部長鄧梓暉表示，業內同行對本次改革給予了充分肯定。同時，他也建議“建立監管結果反饋機制，讓投標企業有機會對預警的異常信息進行說明和申訴”。
“用好數據資源、創新數據應用，防范過度追求低價、過度強調程序、過度迷信專家、過度依賴技術、過度注重客觀等傾向，為全國公共資源交易領域提供先行探索的廣州樣本。”近日，廣州市紀委監委主要負責同志到廣州交易集團實地調研，提出以更高標準、更寬視野謀劃推進智慧化交易平臺建設。廣州交易集團黨委書記、董事長葛群表示，下一步，交易集團將持續加速“場地智能化、服務標準化、系統數智化”深度融合，打造“廣交易”服務標準，充分發揮數據樞紐優勢，深化與監管部門、紀檢監察機關協同聯動，推動公共資源交易領域風氣持續凈化。
亮點二
建立行業監管“一張網”，增強監管協同性
“我們調研發現，當前全市招投標領域主要存在監管主體碎片化，各管一塊的問題。”市紀委監委辦公廳干部董曼虹介紹說，一是合力不足，發改、住建、交通運輸、水務等部門協同機制不順暢，聯動效率低，容易形成管理“真空”；二是信息不暢，數據標準不統一，信息歸集不完整，各部門之間難以共享，容易形成監管盲區。
《通知》以加強協同高效監管為著力點，明確強化監管技術支撐的方向。怎么通過技術升級讓監管流程更順暢、企業辦事少跑腿？廣州市政務服務和數據管理局應用推廣處處長易曉峰介紹，當前監管升級的核心是依托“穗智鏈”政務區塊鏈基礎平臺，建立統一接入和跨鏈技術規范，構建城市級政務應用聯盟鏈網絡。通過跨鏈方式打通“穗智鏈”與公共資源交易行業“廣智鏈”的通道，以數據可信共享筑牢監管技術根基，實現招標投標信息可追溯、不可篡改。
關于強化監管的技術支撐，易曉峰進一步介紹，區塊鏈技術的深度應用確保了數據的真實性和可追溯性，不僅顯著提升了協同監管的效率和質量，更有助于壓實監管責任，倒逼監管部門主動履職。同時，依托“區塊鏈+公共資源交易監管”場景，圍繞標前企業信息審核、標中場內關鍵信息存證、標后數據分析應用全流程發力，搭配電子招標投標平臺實時展示評標進度的功能，既增強評標過程透明度，又強化社會監督，更有力支撐公共資源交易數字化監管升級。
此前，在一次招標投標活動中，有關部門曾因手工填錯統一社會信用代碼，導致投標企業身份信息混亂，僅核實投標企業信息就需要對接多個部門數據。如今，通過“穗智鏈”聯盟鏈網絡跨鏈整合的多領域可信數據資源，可自動校驗信息準確性，實時查詢投標企業狀況，大幅提升了監管效率。
“一張網”通過政務區塊鏈與交易集團平臺跨鏈互通，實現標前數據共享簡化流程、標中存證核驗嚴控風險、標后智能分析助力監管。市住建局建筑業管理處副處長鄭文棟指出，“依托行政監督平臺在線獲取評標信息，自動分析投標得分，對中標候選人得分差異大的項目自動預警，監管部門按照預警信號，對是否存在‘量身定做’、陪標等違法行為依法調查。”
“將制度約束具體化為技術約束，從而構建起一個貫通綜合監管、行業監管、社會監督等各方力量的高效協同監管體系，大幅提升了監管效能。”董曼虹指出。目前，“穗智鏈”已對接38個政府部門建設71個應用場景。據悉，下一步，市住建局和廣州交易集團還將持續深化招投標智能體研究，提升模型認知能力與檢測準確率，加快全面推廣應用。
此外，“加強穿透式監管財政資金”是《通知》中加強行業監管的又一亮點。工程建設領域涉及領域廣、環節多、政策專業性強，是違紀違法行為和腐敗問題易發高發領域。《通知》針對工程領域招標投標活動中，涉及資金體量大、鏈條長等特點，提出對政府投資工程項目相關單位的監管賬戶資金流向依法監管，無疑是關鍵一招。
“從我們查辦的相關領域案件看，項目單位相關人員多是通過工程發包、分包、物資采購等關鍵環節，進行利益輸送的。穿透式監管貫穿標前標中標后全過程、全鏈條，對于及時發現問題線索提供了關鍵支撐。”市紀委監委辦案人員葛翔分析，《通知》加強財政資金流向監管，在于打通數據壁壘，穿透背后的人際關系和利益鏈條。一方面有助于及時發現問題，增強違紀違法線索挖掘能力；另一方面在大數據賦能下，違紀違法行為無處遁形，有利于壓實責任，形成震懾。
“加強穿透式監管財政資金，通過數字賦能筑牢政府資金安全防線。”廣州市工程招標行業協會秘書長劉婕對本次改革給予高度評價，政府投資項目財政資金此前因“監管鏈條長、信息不透明”，偶有“中標人截留資金、分包單位拖欠工程款”的情況，影響項目推進與工人權益。《通知》提出運用“數字財政”和省級資金監管系統，可實現資金流向“全鏈條可視、全環節可控”。
亮點三
建立內部舉報人制度，提高監管精準性
受制于行業的專業性、特殊性，工程建設項目招投標市場一定程度存在“封閉運作、抱團腐敗”現象，一些市場主體“有苦難言、有苦不敢言”。如何吃透工程建設項目招標投標活動規律，打破利益固化格局，強化全周期監管？
“重視案件提煉，開展回溯式監管。”北京大學公共政策研究中心副主任莊德水分析本次廣州招標投標制度改革，對“建立內部舉報人制度”等舉措給予高度評價。
“建立內部舉報人制度，加大問題篩查，加強共性問題分析治理”是廣州構建立體式多層次監管體系的一大特點。
結合查辦案件情況，廣州針對性提出建立內部舉報人制度，通過拓寬信息來源，暢通異議和投訴渠道，加大查處懲戒等“組合拳”，著力構建發現問題、查處問題、治理問題的監管閉環。
“從以往案件情況看，招標投標領域的違法違規行為參與者往往形成利益共同體，而這些問題往往發生在‘臺面’下，具有隱蔽性強、查處難等特點，通過常規的外部監管難以發現。”市紀委監委辦案人員羅凌濤說。
《通知》要求探索建立內部舉報人制度，并將其納入異議投訴舉報規程的重要組成部分。凡投標人、潛在投標人、未中標人或其他利害關系人提出異議投訴，一經查實存在圍標串標、弄虛作假等違法行為的，將判定該次中標無效，并依法追究相關單位及人員的責任。此外，招標人及監管單位可結合實際開展市場主體調研，重點聽取未中標企業的意見反饋。
“近日，有未中標企業質疑政府采購某物資租賃服務項目中標人資質問題，我們督促職能部門依法辦理，認定供應商質疑成立并修改中標結果。”市紀委監委駐市財政局紀檢監察組副組長劉道宇說，這一機制類似于當前全國部署實施的食品安全內部知情人舉報機制，通過引入“內部視角”，有效識別隱蔽性、潛在性不法行為，彌補監管不足，推動社會共治。
“當然，舉報不能任性，如果發現有捏造事實、偽造材料或者以非法手段獲得證明材料進行投訴等行為，我們將依法依規嚴肅處理。”市紀委監委辦公廳干部董曼虹說，內部舉報人制度針對傳統監管模式難以發現的隱蔽性、合謀性違法違規問題，能夠從內部攻破利益堡壘，對潛在違法者形成強大震懾，最終目的是培育健康市場主體，維護招投標活動的公平、公正、公開，保障工程質量安全，并深入推進反腐敗工作。
工程建設領域是典型的權力集中、資金密集、資源富集領域，容易誘發權力尋租、利益輸送、徇私舞弊等腐敗問題，一些利益相關方不惜鋌而走險。如何避免“沉船效應”，更好形成震懾？
《通知》專門就加強相關問題查處懲戒作出部署，要求紀檢監察機關和公安機關加大問題線索排查力度，提級辦理重大問題線索，形成從嚴查處態勢。同時，加大違法行為的懲處力度，特別規定對利用出借資格資質、掛靠、轉包等違法行為盈利的單位，依法追究其主要負責人責任。
辦案是最有力的監督。市紀委監委持續優化涉工程招投標領域職務犯罪案件查辦機制，結合工程招投標領域案件情況和工程項目建設管理現狀，制定了《廣州市紀檢監察機關查辦涉工程招投標領域留置案件必問必核事項清單》。
“清單貫穿招標、投標、定標到標后管理全流程，針對公職人員、中標單位、實際施工人、評標專家以及工程掮客等五個不同責任主體可能存在的違規違紀違法問題，設置了25個問題模板，為查辦工程招投標領域案件提供全面、詳細的參考。”市紀委監委案件監督管理室干部李飛介紹。
清單還著重提出聽取“案中人”對深化以案促改、以案促治的意見建議。“上述五類責任主體長期從事工程建設管理，對于工程行業的不良風氣和潛規則十分了解，他們從自身所處的層級和位置出發，分析原因更有針對性，從而提出可落實、可改進的意見建議。”李飛補充說，通過“案中人”的建議，可以明晰工程招投標以及后續建設管理過程中的內控風險、制度短板、潛規則和廉潔風險點，為加強監管發揮“導航圖”作用。
此外，《通知》還提出提高招標代理不良記錄透明度，分行業制定招投標監督責任清單，加大政策宣貫和政務公開力度等一系列監管措施，推動行業監管由條塊分割向多維立體轉變。
他山之石
監管智慧化，全國在行動
公開資料顯示，全國各地在招投標監管智慧化建設方面已形成一批可復制、可推廣的典型做法，主要集中在“數據賦能、智能預警、全流程監管、跨區域協同”四個維度。比如浙江運用“平臺+信用+聯動”，打造全過程智慧監管閉環；山東打造“云智”監管系統，打通發改、紀檢、司法、審計等部門數據通道，將實現智慧監管全領域覆蓋；江蘇的“陽光四季”一體化智慧監管平臺，集成規避招標、MAC地址關聯、股權關系、報價規律性等分析模型，自動捕捉異常。
專家觀點
北京大學公共政策研究中心副主任莊德水
廣州以問題為導向，以科技為支撐，以責任為約束，推動工程建設項目招標投標活動更加公開透明、客觀公正
廣州市推進工程建設項目招標投標制度改革，出臺專門制度，建立起多層次立體化監管體系。通過建章立制，以問題為導向，以科技為支撐，以責任為約束，緊扣工程建設項目招標投標工作要素，實現政策流、信息流、問題流的交融，推動工程建設項目招標投標活動更加公開透明、客觀公正。這項監管改革堅持制度與科技相結合、預防與懲治相融合、行業內外監管力量相貫通，實現管人管事管權與管業務相統一，構建起具有廣州特色的工程建設項目招標投標監管體系，這對國內同一領域具有重要的實踐價值，對建立健全黨和國家監督體系具有借鑒意義。
這個多層次立體化監管體系，深化運用黨的十八大以來黨和國家監督體系改革實踐成果，創新破解工程建設項目招標投標監管問題，瞄向工程建設項目招標投標難點問題，有力助推工程建設項目招標投標活動的規范化制度化法治化。更重要的是，從微觀技術層面入手，探索工程建設項目招標投標監管機制，不僅能夠規范工程建設項目招標投標活動，而且有利于規范權力運行，凈化政治生態，減少廉政風險，一體推進“不敢腐、不能腐、不想腐”，從制度機制上筑牢廉潔防線。
