穗府〔2001〕30號

印發《廣州市城鎮醫藥衛生體制改革實施意見》的通知

各區、縣級市人民政府，市府直屬各單位：

　　《廣州市城鎮醫藥衛生體制改革實施意見》業經市人民政府第11屆73次常務會議討論通過。現印發給你們，請認真貫徹執行。

廣州市人民政府
二○○一年五月十五日

廣州市城鎮醫藥衛生體制改革實施意見

　　根據國務院辦公廳轉發國務院體改辦等部門《關于城鎮醫藥衛生體制改革的指導意見》(國辦發〔2000〕16號)和國務院有關部門印發的配套文件精神，結合我市實際，提出如下貫徹實施意見。

　　一、明確我市城鎮醫藥衛生體制改革的目標和原則。

　　改革的目標是：力爭在3年內，初步建立起適應社會主義市場經濟體制和我市建設現代化中心城市要求的城鎮醫藥衛生體制，促進醫藥衛生行業健康發展，讓群眾享有價格合理、質量優良的醫療服務，提高人民的健康水平。

　　改革的原則是：與基本醫療保險制度改革相配套，與我市社會經濟發展水平相適應，優先發展和保證基本醫療衛生服務，支持醫藥高新技術項目的研究與開發;引入競爭機制，改進醫德醫風，優化醫藥衛生資源配置，提高醫藥衛生服務的質量和效率，抑制醫藥費用過快增長。

　　二、加強衛生工作的全行業管理。

　　衛生行政部門要切實轉變職能，政事分開，打破醫療機構的行政隸屬關系和所有制界限，運用法律、行政、經濟等手段，加強對我市衛生工作的全行業管理。今后要進一步加強的全行業管理職能有：制定實施衛生發展規劃和宏觀調控政策；嚴格依法監管衛生服務和產品的許可、準入、質量與行為，特別是對醫療單位和醫務人員違反規定濫開處方藥品，隨意對病人進行不必要的檢查等不負責任的行為要嚴格監督，從嚴處理；禁止各種非法行醫;規范和監管衛生執法活動；管理和發布衛生服務信息等。各級衛生行政部門要認真組織研究和確定本級衛生行政職能，明確全行業管理的內容、具體措施和辦法，結合機構改革，理順內部職能處(科)室的功能和設置，合理配備人員。為促進政事分開并加強社會各界對醫院管理工作的參與，由市衛生局會同市體改委和市勞動和社會保障局制定具體籌備方案，在2001年年底前成立“廣州市醫院管理顧問委員會”，廣泛吸收各界人士的代表參加，包括廣州地區的著名醫藥衛生專家和社會知名人士等，委員名單經市政府批準后向社會公布。該委員會作為市政府管理醫院的咨詢機構，定期與各醫院的院長交換意見，對醫院的工作進行評價并提出建議。

　　三、加強衛生資源配置的宏觀管理。

　　由市計委牽頭，會同市衛生局、市財政局和市規劃局，加快制定《廣州區域衛生規劃》的工作進度。在規劃指導下，逐步調整衛生資源的存量，嚴格控制增量。對衛生資源已經供大于求的地區，不再新建或擴建醫療機構，減少過多的床位，逐步引導衛生資源向薄弱地區和基層、社區衛生組織流動。開展業務培訓，提高人員素質，培養全科醫生。嚴格審批大型醫療設備配置，調整現有設備分布，提高使用效率。對醫療服務量長期不足，難以正常運轉的醫療機構，引導其拓展老年護理、康復等服務領域，或通過兼并、撤銷等方式進行調整。對從企業分離出來又不符合社會需求的醫療機構，也要逐步進行撤并改向，鼓勵各類醫療機構合作、合并，共建醫療服務集團。

　　四、改革衛生執法監督體制和預防保健體系。

　　撤銷市、區、縣級市衛生防疫站，分別組建市、區、縣級市衛生監督所和疾病預防控制中心。將原來由有關衛生事業單位承擔的各項衛生監督職能集中，由衛生監督所承擔面向社會的綜合衛生監督執法任務。疾病預防控制中心承擔傳染病預防控制和惡性腫瘤、心腦血管疾病、糖尿病等慢性非傳染性疾病預防控制以及衛生檢驗職能。由市衛生局根據《關于印發廣東省、市、縣衛生監督體制改革的實施意見的通知》(粵衛〔2000〕145號)的有關精神，抓緊制定《關于組建廣州市、區、縣級市衛生監督所和疾病預防控制中心的實施方案》，經市編辦、人事、財政等部門審核同意后，報市政府批準實施。新機構的組建工作爭取在2001年第三季度完成。

　　五、建立新的醫療機構分類管理制度。

　　由市衛生局牽頭，會同市財政局、市計委根據衛生部等四部門《關于城鎮醫療機構分類管理的實施意見》(衛醫發〔2000〕233號)的精神，制定《廣州市城鎮醫療機構分類管理實施方案》。按自愿選擇和政府核定相結合的原則，對我市現有醫療機構進行分類核定，分為非營利性和營利性兩類進行管理。非營利性和營利性醫療機構按機構整體劃分，各級政府不舉辦營利性醫療機構，非營利醫療機構在我市醫療服務體系中應占主導地位。市屬醫院由市衛生局會同市編辦、市計委、市財政局進行核定，區(縣級市)屬醫院、街道(鎮)衛生院由所屬區(縣級市)衛生局會同區(縣級市)編制、計劃、財政部門進行核定。企事業單位舉辦的醫院由市衛生局會同其主辦單位等進行核定。個體診所和股份制、股份合作制、中外合資合作醫療機構由接受其登記注冊的衛生行政部門核定為營利性醫療機構。社區衛生服務機構屬非營利醫療機構，由同級衛生、編制、財政等部門核定。全市醫療機構分類核定工作爭取在2001年第三季度完成。在開展醫療機構分類核定工作的同時，要繼續清理整頓社會醫療機構，嚴厲打擊非法行醫和虛假醫療廣告。

　　全市醫療機構的性質核定后，要按照國家對兩類醫療機構不同的財政、稅收、價格政策和相應的財務會計制度進行分類管理。對現有政府舉辦的醫療機構改為其他非營利性醫療機構的，財政在3年內仍按現行政策繼續給予補助，以保證其平穩過渡，在實施醫療機構分類管理過程中，要完善醫療機構分類管理的相關制度，加強對非營利性醫療機構國有資產的監管，規范其職工收入分配辦法。

　　六、大力發展社區衛生服務。

　　各級政府及衛生、編制、計劃、財政、物價、勞動保障、民政、人事、教育、規劃、建設、計劃生育等有關部門，要切實落實市政府印發的《廣州市貫徹國家衛生部等十部委局關于發展城市社區衛生服務的若干意見》(穗府〔2000〕29號)，按照各自的職責分工，積極完善有關配套政策與措施，促進我市社區衛生服務工作健康發展。社區衛生服務組織主要從事預防、保健、健康教育、計劃生育和常見病、多發病、診斷明確的慢性病的治療和康復;綜合醫院和專科醫院主要從事疾病診治，其中大型醫院主要從事急危重癥、疑難病癥的診療，并結合臨床開展教育、科研工作。爭取到2003年，全市建立起較為完善的社區衛生服務組織與綜合醫院、專科醫院相互銜接的雙向轉診制度及合理分工的醫療服務體系。

　　七、轉變公立醫療機構的運行機制。

　　進一步完善院長聘任制，根據任職條件，采用公開競爭、擇優聘任為主的多種形式任用公立醫院院長，實行院長任期目標責任制。擴大公立醫療機構的運營自主權。

　　加強醫療機構的經濟管理，實行全成本核算，提高效率、降低成本。積極實行醫院后勤服務社會化，選擇若干項目，通過醫院聯合等形式組建社會化的后勤服務集團。凡社會能有效提供保障的其他后勤服務項目，也逐步通過招標等方式交由社會去辦，暫不具備社會化條件的，實行獨立核算、自收自支、自負盈虧。

　　深化醫療衛生機構人事制度和分配制度改革。醫療衛生機構可在有關主管部門核定的編制數和專業技術職務結構比例范圍內，根據業務發展需要，按照“精簡、高效”的原則自行設置業務科室，自主決定高、中、初級專業技術崗位的設置。衛生管理人員實行職員聘任制，衛生專業技術人員實行技術職務聘任制，工勤人員實行合同制，打破行政職務、專業技術職務終身制，實行競爭上崗、雙向選擇，逐級聘用并簽訂合同。醫療衛生機構可根據有關主管部門核定的工資總額，自主確定各類人員的內部分配辦法，建立體現“多勞多得、優勞優酬”的分配制度，把技術復雜程度、勞動強度、職業風險、職業道德、工作實績與個人收入掛鉤，按崗定酬，拉開分配檔次。同時，要建立崗位考核制度和解聘、辭聘、告誡制度，加強聘后考核、管理，并把考核結果作為續聘、晉級、分配、獎懲和解聘的主要依據。要按照國家有關規定，妥善做好未聘人員的分流安置工作。

　　由市衛生局負責，按照衛生部和國家中醫藥管理局《關于實行病人選擇醫生促進醫療機構內部改革的意見》(衛醫發〔2000〕234號)的精神，結合我市實際，制定《廣州市實行病人選擇醫生促進醫療機構內部改革的實施意見》。醫療機構要為“病人選擇醫生”提供必要條件，在實行“病人選擇醫生”的改革中，要正確指導病人選擇醫生。

　　八、實行醫藥分開核算、分別管理。

　　由市衛生局會同市財政局，根據省衛生廳、省財政廳《關于轉發衛生部、財政部印發醫院藥品收支兩條線管理暫行辦法的通知》(粵衛〔2000〕156號)的要求，制定《廣州市醫院藥品收支兩條線管理實施意見》。各公立醫院要嚴格執行《醫院財務制度》和《醫院會計制度》，對醫療收支、藥品收支進行分開核算，每季度將實際藥品收支結余上交同級衛生行政部門，由衛生行政部門繳存同級財政的社會保障基金專戶。衛生行政部門集中的藥品收支結余資金主要用于彌補醫院醫療成本、社區衛生服務和預防保健等其他衛生事業，各級財政和衛生行政部門不得扣留或挪作他用。用于彌補醫療成本的資金，由衛生行政部門按醫療收入比例返還辦法統一核定后及時返還。核定返還金額時，應考慮中醫醫院、婦幼保健院和精神病、傳染病等專科醫院的特點，給予照顧。用于社區衛生服務和預防保健事業的資金實行項目管理，由衛生行政部門根據區域衛生規劃的實際需要統籌安排。政府舉辦的非營利醫療機構的發展建設資金主要依靠政府財政投入解決。

　　保障廣大群眾對醫藥衛生服務的選擇權，職工可以選擇基本醫療保險定點醫療機構就醫購藥，也可以持醫生開具的處方選擇基本醫療保險定點藥店購藥。社區衛生服務組織、門診部和個體診所除可購買和使用由省衛生、藥品監督部門審定的常用和急救藥外，不得從事藥品購銷活動。

　　九、規范財政補助的范圍和方式。

　　各級財政對衛生事業的投入水平要隨著經濟發展逐年增長，增長幅度不低于財政支出的增長幅度。由市財政局牽頭會同市計委和市衛生局，根據財政部、國家計委、衛生部印發的《關于衛生事業補助政策的意見》(財社〔2000〕17號)，結合我市實際，制定《關于廣州市衛生事業補助政策的意見》。各級財政、計劃、衛生部門要按照公共財政和分級財政體制的要求，規范各級財政對衛生事業提供資金補助的范圍、內容和補助方式。

　　政府舉辦的非營利醫療機構以定項補助為主，由同級財政核定后予以安排。補助項目包括：醫療機構開辦和發展建設支出、事業單位職工基本養老保險制度建立以前的離退休人員費用、臨床重點學科研究、由于政策原因造成的基本醫療服務虧損補貼、突發事件造成的群體性傷害醫療費用和對無主病人人道主義救助發生的醫療欠費。由于政策原因造成的基本醫療服務虧損扣除藥品收支結余彌補后的差額，由同級財政給予補助，補助數額按照基本醫療服務的數量和單位服務量的社會平均成本核定。對中醫及部分專科醫療機構給予適當照顧。

　　政府舉辦的社區衛生服務組織以定額補助為主，由同級財政核定后予以安排。主要根據社區衛生服務組織承擔的社區人口預防保健和最基本的醫療服務任務核定補助經費。

　　各級政府衛生行政部門及衛生監督執法機構履行衛生管理和監督職責所需的經費由同級財政預算支出，在進行執法監督過程中取得的收入全部納入財政預算管理。

　　疾病控制和婦幼保健等公共衛生事業機構向社會提供公共衛生服務所需經費，由同級財政統籌安排。人員、公務和業務經費的補助，按照標準定額及公共衛生事業機構承擔的工作任務的情況核定。疾病控制和婦幼保健事業機構從事疾病控制、婦幼保健工作所取得的各項收入，按規定全部上繳財政專戶，實行收支兩條線管理，全部用于衛生事業。

　　政府舉辦的各類衛生機構的基本建設及大型設備的購置、維修，由政府按區域衛生規劃的要求給予安排。衛生事業預算內基建投資項目主要包括：公立非營利性醫療機構、健康教育、疾病控制及婦幼保健等事業機構、衛生監督執法機構的新建、改擴建工程和限額以上的大中型醫療設備購置。其建設資金由同級計劃部門根據項目功能、規模核定安排。基本建設項目要嚴格實施項目法人責任制，并按基本建設程序進行建設和管理。有條件的醫療衛生機構可以通過銀行貸款、國外政府貸款、自籌和接受捐助等多種形式籌措資金，加快發展建設。

　　十、推進藥品生產結構調整和藥品流通體制改革。

　　按照國家產業政策和醫藥行業發展規劃，嚴格藥品生產企業準入條件，控制新增生產加工能力，制止低水平重復建設，不得增加供過于求的產品的布點。按照劑型類別，分階段限期推行《藥品生產企業質量管理規范》(英文縮寫GMP)，限期過后仍達不到規范要求的不準生產。建立科學的新藥審評機制，降低新藥研制和審批管理成本，鼓勵藥品生產企業增加科技投入，開發新產品和特色產品，積極發展“生產、教學、科研”一體化的大型經濟實體。

　　鼓勵藥品生產經營企業打破地區、行業、部門界限和所有制界限，以產權、產品、市場網絡為紐帶，組建規模化和規范化的公司，建立商貿、工貿或科工貿結合的大型企業集團。鼓勵大型批發企業跨地區兼并小型批發企業。推動藥品零售業的連鎖化經營，促進連鎖藥店、普通超市非處方藥柜臺及獨立門點等多種零售形式的發展。 由市衛生局牽頭，會同市物價局、市經委、市藥品監督管理局和市勞動和社會保障局，根據衛生部等四部門《關于印發醫療機構藥品集中招標采購試點工作若干規定的通知》(衛規財發〔2000〕232號)的精神，結合我市實際，制定《廣州市醫療機構藥品集中招標采購管理(暫行)辦法》。從2001年開始，對我市醫療機構使用的納入職工醫療保險藥品目錄的常用藥品以及臨床使用量比較大的其他藥品實行集中招標采購。由市、區、縣級市衛生與藥監、物價和勞動保障部門成立醫療機構藥品集中招標采購工作監督小組，對招標采購的全過程進行監督。建立廣州市“醫療機構藥品招標評審專家庫”，隨機抽取專家參加評標工作。醫療機構是藥品集中招標采購的行為主體，條件具備的醫療機構可以成立藥品集中招標采購工作小組，也可以委托招標代理機構，負責處理招標事務。招標代理機構的資格由市藥品監督管理局會同市衛生局和市勞動和社會保障局認定。招標采購工作要嚴格執行有關規定，規范和完善招標程序，按照公開、公正、公平競爭的原則進行。招標采購的經辦機構可按省頒布的收費標準向投標企業收取標書成本費和向中標企業收取服務成本費。參加評標的評審專家要嚴格審核投標企業的資格和投標藥品質量證明，依照質量價格比優化的原則確定中標企業和藥品，杜絕假劣藥品流入醫療機構。決標后由醫療機構直接與中標企業簽訂購銷合同。招標醫療機構要依據藥品的實際中標價格相應調整零售價，讓利于患者。

　　十一、加強藥品執法監督管理。

　　要對藥品的研制、生產、流通、使用全過程依法實行監督。對藥品批發、零售企業分類監管，保證用藥安全有效。加強《藥品經營質量管理規范》(英文縮寫GSP)的監督實施，現有企業要按管理規范限期整改，整改后仍達不到要求的，不予換發新證。嚴格核發《藥品經營企業許可證》、《醫療器械經營企業許可證》和《醫療機構制劑許可證》。完善質量公告制度，改革藥品抽驗機制，嚴格處罰程序。加大執法力度，打擊制售假劣藥品和無證生產、經營藥品的違法行為。規范和完善中藥材專業市場。加強對進口藥品的管理。

　　十二、合理調整醫療服務價格和藥品價格。

　　由市物價局會同市衛生局，根據國家計委、衛生部《關于改革醫療服務價格管理的意見》(計價格〔2000〕962號)的精神，結合我市實際，制定《關于改革廣州市醫療服務價格管理的意見》。市物價、衛生部門要按照國家醫療服務價格政策、作價原則和省制定的非營利性醫療機構的醫療服務指導價格范圍，制定我市非營利性醫療機構的醫療服務指導價格，并充分征求勞動保障和財政部門的意見，報市政府批準后執行。醫療服務指導價格的制定，要綜合考慮我市醫療服務的社會平均成本和群眾承受能力，體現醫務人員的技術勞務價值，拉開不同級別醫療機構和醫生的醫療服務價格檔次，適當提高中醫的技術服務價格。允許我市非營利性醫療機構為滿足不同層次患者的需求，提供由患者自愿選擇的特需醫療服務，但特需醫療服務不得影響基本醫療服務，其指導價格由市物價、衛生部門根據醫療機構實際服務成本和合理利潤原則制定。市物價、衛生部門要定期對我市醫療服務價格及成本構成要素進行市場監測，適時調整指導價格。

　　非營利性醫療機構根據市制定的政府指導價范圍確定本單位的實際醫療服務價格，報市物價、衛生部門備案。營利性醫療機構根據實際服務成本和市場供求情況自主制定醫療服務價格，報市物價、衛生部門備案。各醫療機構要加強醫療服務價格管理，為患者提供價格查詢服務，并在服務場所的顯著位置公布主要服務項目的名稱和價格，做好明碼標價工作，增加醫療服務收費的透明度，接受群眾監督，健全監督約束機制，杜絕價格欺詐。由市物價局牽頭，會同市衛生局和市勞動和社會保障局定期向社會公布全市各主要醫院主要服務項目的價格，形成廣泛的社會監督，并促進全市醫療機構之間的合理競爭。要繼續實行“總量控制，結構調整”的辦法，進一步降低醫藥費用增長幅度，減輕群眾的醫藥費用負擔。

　　由市物價局負責，根據國家計委《關于改革藥品價格管理的意見》(計價格〔2000〕961號)的精神，結合我市實際，制定《關于改革廣州市藥品價格管理的意見》。列入國家、省政府定價藥品目錄的藥品，其價格分別按國家和省價格主管部門制定的價格執行。其他藥品價格由生產企業按國家規定的作價辦法自主定價。要引入市場機制，降低“虛高”價格。經過試點，逐步實施由生產企業將零售價格印制在藥品外包裝上的辦法。在藥品經銷各環節，都必須按實際價格開具發票。

　　十三、加強組織領導。

　　城鎮醫藥衛生體制改革政策性強，涉及廣大群眾的切身利益，關系到我市改革、發展、穩定的大局，各級政府對此要高度重視，并列入重要議事日程，統一思想，提高認識，切實加強領導，精心組織實施。各級衛生、勞動保障、藥監、計劃、體改、財政、稅收、物價、工商、編制、人事等部門要顧全大局，明確職責，通力合作，共同推進改革工作。

　　《廣州市城鎮醫療機構分類管理實施方案》、《關于組建廣州市、區、縣級市衛生監督所和疾病預防控制中心的實施方案》、《廣州市實行病人選擇醫生促進醫療機構內部改革的實施意見》、《廣州市醫院藥品收支兩條線管理實施意見》、《關于廣州市衛生事業補助政策的意見》、《廣州市醫療機構藥品集中招標采購管理(暫行)辦法》、《關于改革廣州市醫療服務價格管理的意見》、《關于改革廣州市藥品價格管理的意見》、《廣州市醫療衛生機構有關稅收政策的意見》等配套方案和文件必須在本實施意見下發后一個月內全部出齊，并由市政府辦公廳牽頭組織專門小組對有關工作的落實推進情況進行檢查監督。 要加強對改革的宣傳教育，通過大眾傳媒以多種形式增加公眾對醫藥衛生體制改革工作的了解，深入細致地做好思想政治工作，使廣大醫藥衛生工作者和人民群眾理解改革、參與改革、支持改革。